地类问题似乎谁都离不开,只要你还生活在地球上你就逃不脱,不管你是用地者还是管地者;不管你是合法用地还是违法用地,甚至判断合法违法也要看地类;不管你是规划、调查、耕保、管制、登记...都会牵扯到地类问题。
地类本该是个简单的问题,但让“专家”和部门以及部门内部机构各说各话自说自话闹的异常复杂,让人头晕眼花。
小编自认是个老土地了,87年大学实习就在山东邹县跑了一个暑假的“一调”外业判读和调绘,地类判读就是基本功,工作后地籍、利用、执法也离不开地类问题,本号关于地类文章也有不少[相关阅读:1.查处规程解读 | 到底占的什么地类?2.发布 | 新版土地用途分类国标发布实施:有哪些新变化?附土地用途分类新国标全文;3.编制国土空间规划时该如何判定现状地类,自然资源部明确相应认定转换规则!4.建设用地报批启用“三调”成果,现状地类如何认定?5.查处违法占地,不应仅以调查地类作为判定依据(附本号10处注解)6.谁之错?莫让标准和技术成为管理之痛!7.永久基本农田不能种菜?别逗了,有点常识和逻辑,好好立法学法用法吧!8.耕地上种植药材,还是耕地吗?9.四十年老房被调查为耕地,村民不能翻建该找谁?原来真不是笑话!10.新闻调查:耕地上能种西瓜吗?(西瓜还能上天?)...]但地类问题似乎越来越复杂越来越高深了。
比如,其他草地是什么地?到底是农用地还是未利用地?还真难一下子说清楚,元芳,你能说清吗?“其他草地”到底是农用地还是未利用地? “其他草地”到底是什么地?是农用地还是未利用地?这还真是个难以一下子说清的问题,随着自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(点开查阅)出台,问题似乎还越来越复杂越来越高深。
何谓“其他草地”?1.说起地类,先拉回到40年前“一调”:出身于1984年的“81荒草地”,归属“未利用土地”。
1984年全国农业区划委员会为全国第一次土地详查(即“一调”)颁布的《土地利用现状调查技术规程》中,将城乡土地细分为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地等8个一级类46个二级类。
在这个规程中并无直接的“其他草地”类,在规程中,4牧草地(生长草本植物为主,用于畜牧业的土地)分为401天然草地、402改良草地、403人工草地三个二级类,8未利用土地(目前还未利用的土地,包括难利用的土地)中的“81荒草地”(树木郁闭度<10%,表层为土质,生长杂草,不包括盐碱地、沼泽地和裸土地)大致相当于后来的“其他草地”,此时虽无后世农用地、建设用地、未利用地三大类的划分,但很明显“荒草地”属于未利用地。
2.《全国土地分类》(试行):“311荒草地”属于“未利用地”19991月1日实施的《土地管理法》明确提出了“农用地、建设用地、未利用地”三大地类,为此,2001年国土资源部颁布《全国土地分类》(试行),将城乡土地分为3个一级类15个二级类和52个三级类。
其中“14牧草地”定义及分类未变,属于“农用地”,“311荒草地”(相当于“其他草地”)定义及归属未变,仍属于未利用地。
3.2007《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2007):“04草地”作为一级地类,下含“043其他草地”。
其他草地属未利用地。
2007年,原国土资源部颁布《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2007),开展第二次全国土地调查(“二调”),共分12个一级类56个二级类。
“草地”(指生长草本植物为主的土地)首次取代“牧草地”成为一级地类“,下设041天然牧草地、042人工牧草地和043其他草地,“其他草地”概念首次出现,其定义“树木郁闭度<0.1,表层为土质,生长草本植物为主,不用于畜牧业的草地 ”,与之前的“荒草地”基本一致。
在该标准“A2土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”中,“043其他草地”属于“未利用地”4.2017《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017):与2007标准一致,其他草地仍属于未利用地。
2017年11月1日,国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布并实施修订后的国家标准《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)(点开阅读),将城乡土地细分为12个一级类和73个二级类。
分类和定义基本与2007标准一致。
“三调”最初也是使用该标准的。
2017标准关于“04草地”及“其他草地”的定义、归属基本与2007标准一致,只是“04草地”的二级类增加了“0402沼泽草地”,相应的“其他草地”变为“0404其他草地”,含义中的“不用于畜牧业”调整为“不用于放牧”,在附表A1中,“0404其他草地”仍属于“未利用地”。
5.2019《国土三调分类》:“0404其他草地”含义及归属沿用2017标准,属于“未利用地”。
2019年自然资源部出台《国土三调工作分类》(2019)(点击阅读),将城乡土地细分为13个一级类和55个二级类。
增加了一级地类“湿地”,相应“草地”中的“沼泽草地”划入“湿地”,但增加了“0403可调整人工牧草地”,“0404其他草地”维持不变,仍属于“未利用地”。
6.2020年《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》:2020年自然资源部出台《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(点开阅读)采用海陆一体的分类体系,包括24个一级类、106个二级类及39个三级类。
其中“草地”、“其他草地”基本维持“国土三调分类”标准,“04草地”中删除了“0403可调整人工牧草地”,“其他草地”回归“0430其他草地”,含义简化为“表层为土质,不用于放牧的草地”。
该标准地类与“国土三调分类”进行了对接,基本没有变化,但未做和“三大类”对照。
7.2023年11月自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》:“其他草地”发生重大变化,分了家,部分去了“2302后备耕地”,部分留守“0403其他草地”。
2023年11月,自然资源部印发修订后的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(点开阅读)并正式施行。
在该指南中,“其他草地”发生了重大变化,从原其他草地中剔除了“可用于开发补充耕地的土地”,划入“23其他土地”,单列为“2302后备耕地”,调整后“0403其他草地”是“指天然牧草地、人工草地以外的草地,不包括可用于开发补充耕地的土地”,很明显虽仍叫“0403其他草地”,但已不是原来的“0403其他草地”了,相应地,去了“23其他土地”的那部分更名为”“2302后备耕地”,具体是“指现状为荒草地,可用于开发补充耕地的土地”,显然是原“0403其他草地”的一部分。
按照指南的“附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”,虽都出身于原“0403其他草地”,但二者的归属截然不同,出走“23其他土地”的“后备耕地”仍维持“未利用地”归属不变,留守“0403其他草地”的部分很傲娇地变成为了“农用地”。
“其他草地”一路走来:出身于1984年“一调”的“81荒草地”(不属于“牧草地”,归属于“8未利用土地”),1999年1月《土地管理法》划分“农用地、建设用地、未利用地”三大类之后,维持原名,归属于“3未利用地”的“311荒草地”;2007年“二调”“04草地”诞生,相应“荒草地”正式更名为“043其他草地”,归属“未利用地”大类不变,2017年国标《土地利用现状分类》、2019《国土三调分类》及2020《用地用海分类指南(试行)》等均维持“二调”对“其他草地”的定义归属不变;2023年11月正式出台的《用地用海分类指南》发生重大变化,将之前我们熟知的“其他草地”分了家,少部分出走“23其他土地”的“后备耕地”,维持“未利用地”归属不变,大部分留守“0403其他草地”,但很傲娇地变成为了“农用地”。
这么看起来,“其他草地”的前世今生还真挺复杂!元芳,你怎么看?“其他草地”到底归属啥?未利用地还是农用地?仍是个问题!从上面“其他草地”一路走来的复杂历史,其实已经说到了其归属问题,说复杂也复杂,说简单其实也很简单,“其他草地”从最初出自“荒草地”到正式更名“其他草地”,再一直到2023年11月《用地用海分类指南》出台前,官方和法定意义上的“其他草地”一直都属于“未利用地”。
当然,后期也有一些不同声音。
——“三调”结果:全国草地面积39.67亿亩,其中“其他草地”为7.61亿亩,占全国草地总面积的19.18%。
草地面积减少较多(过去林草部门一直认为全国草原60亿亩,“三调”结果少20亿亩,草原口认为“三调”中的部分疏林地(乔木郁闭度小于0.1的疏林草地)、灌木林地(灌木覆盖度小于40%的灌草丛)、荒草地、盐碱地、裸土地(草本植物覆盖度大于5%)、沼泽等具有草原资源属性部分应纳入草原管理利用),林草部门认为“其他草地”也是“草地”,适用《草原法》,应按草原进行管理,即不属于未利用地,应纳入“农用地”管理。
(草原法:草原指天然草原和人工草地,其中天然草原包括草地、草山、草坡)——自然资源部在2022年5月用地审批系统中,将“其他草地”统计在农用地中。
虽在其后具体的审批工作中,仍然按未利用地对待,但还是引起了一些管理和利用上的争议。
可能正是因为这些不同看法,特别是国家林草局的强烈异议,其官网上对“其他草地”的归属也有说法,自然资源部在今年11月正式出台《用地用海分类指南》时进行了折中和重大调整:将“其他草地”一分为二,少部分出走“23其他土地”的“2302后备耕地”,维持“未利用地”归属不变,大部分留守“0403其他草地”,但很傲娇地变成为了“农用地”。
《用地用海分类指南》出来,“其他草地”的归属明确,问题就解决了?显然不是,还有新的问题:一是《用地用海分类指南》只是一个分类标准,并不能自动进行原“其他草地”的分家事宜,“国土三调”及年度国土变更调查的数据库、图表等成果中的“其他草地”仍是原“其他草地”,并未自动分出新“其他草地”和“后备耕地”,所以你现在去看各地数据库和图表中的“其他草地”并不能直接认定是哪部分的,到底是新“其他草地”还是“后备耕地”,到底是归属“农用地”还是“未利用地”?原“其他草地”中可用于开发补充耕地的部分,是要经过适宜性评价才能确定的。
当然,在国土三调中也做过这个专项评价,据了解国土三调评价结果“后备耕地”资源4300万亩,其中来自“其他草地”的不到3000万亩,可叠加判定原“其他草地”分家后的具体性质和归属,如果年度调查应用此指南标准,可以通过年度调查一次性变更完成。
二是绝大部分“其他草地”归属农用地,农村发展和乡村振兴空间将更为紧张,管制是否过度?参加过“一调”大致知道哪些土地会被划入“荒草地”,基本都是没被农牧业利用的荒地,叫“荒草地”也是因为哪可能一棵草都没呢?有人近期随机抽了两块其他草地,一块是公路与河滩之间的一块荒地,生长着稀稀拉拉的杂草和野草,另一块是一座小水库边上10亩左右的小山坡,长着稀稀拉拉的野草和个别野酸枣树、荆条,都没有直接用于农业,或者说就没利用,这样的地归属农用地真的好吗?当前农村发展用地空间紧张,几乎被耕地、林地、园地、草地、水域、道路、村庄填满了,唯一有点文章可做的也就是那点荒草地(其他草地)了,如果把其他草地也归入农用地严管起来,那农村真是全域严管了,三农发展、乡村振兴真的要这么全域严控吗?如能多放些到后备耕地项下就会宽松很多。
三是“其他草地”这么分家后,一方面可用于开发补充耕地的土地判定为“后备耕地”,是否与国土调查“所见即所得”原则一致?(当然,土地调查不一定局限于这个原则,应考虑权属和管理要素);另一方面“后备耕地”应当比不可开发为耕地的部分更珍贵才对,但前者是“未利用地”,后者却反而傲娇地成为了“农用地”严加保护,总觉得哪里的逻辑有点不对。