最近参加了某个产业园区关于前期开发模式的讨论会，其中一种模式是按照最传统的方式，让政府部门做项目业主负责前期的基础设施项目建设，当地城投公司来做代建。
某位领导在介绍这种模式的时候，提到先让城投公司垫资建设，后续申请到政府专项债资金后再补上工程款。
另一位领导赶忙打断，“现在不能垫资建设，还是想想办法怎么尽快申请到专项债资金”。
其实，市场上仍存在很多垫资行为，只是在公开会议上，大家都尽量避免讨论这事。
平日里，在和各类机构打交道的过程中，我也听到过不少关于“垫资”的衍生词，比如“财政垫资”、“项目业主垫资”、“施工垫资”等。
光是从这些衍生词，就能发现大家对“垫资”的本质理解不够深入。
今天，我们就来对“垫资”一词作个简单地剖析。
首先，明确“垫资”是一件不合规的事情。
在法律制度上，主要有三份文件涉及到“垫资”的内容，第一份，是1996年的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，其中提到：任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。
其中的“带资承包”就是垫资的意思。
第二份，是2006年的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，其中提到：政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
强调，政府投资项目不能“垫资”建设。
第三份，就是2019年由国务院发布的《政府投资条例》，其中第二十二条规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。
政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
所以，自1996年起，我们国家就是不允许施工单位垫资建设的，特别是随着《政府投资条例》的发布，“禁止施工单位垫资建设政府投资项目”上升到了“行政法规”层面；从这之后，政府投资项目的垫资施工从一件“不合规”的事成为了一件“不合法”的事。
明确了“垫资”本身的性质之后，那我们看看到底什么是“垫资”？虽然从这些政策的解读中，我们对于“垫资”、“带资承包”的概念和认知都没什么歧义和争议，但一放到实际工作中，就冒出了许多五花八门的理解和操作。
金融业的很多领域都存在这样的现象，归根结底，还是缺乏对事物本质的掌握。
好，我们先说说“项目业主垫资”。
“项目业主垫资”，说的是项目单位建设一个项目，计划建设资金主要