摘要：研究情报政治化特性,有助于了解情报政治化现象,明确情报政治化影响,厘清情报与决策关系,以在情报实践中尽量避免情报政治化。
[方法/ 过程]通过对情报政治化的研究历程进行梳理和美国历史上典型情报政治化案例展开研究,在总结归纳基础上提练出美国情报政治化的主要特性。
[结果/ 结论]美国情报界不乏政治化现象,是情报与决策不同需求的矛盾体现,主要体现在情报分析妥协性、情报机构反制性、决策过程逆转性和政治利益的工具性 4 个方面。
1 情报政治化研究的主要历程 美国学术界关于情报政治化的研究始于肯特 (Sherman Kent) 与肯达尔(Willmooe Kendall) 关于情 报与决策关系的辩论,经历了近 70 年的发展,对情报 和决策的关系产生了大量研究成果,从主流学术观点 的变化来看,大致可以分为保持距离、矫枉过正和稳定 争鸣 3 个阶段(见表 1)。
1.1保持距离阶段(1949 -1973 年) 1949 年,肯 特在《战略情报:为美国世界政策服务》一书中,主张 情报与决策之间应保持距离,以保证情报的客观性[1] 。
肯达尔在《情报的职能》中却进行了全面反驳,指出情 报机构应通过决策提供及时的情报产品,积极介入决 策过程,达到尽可能影响决策的目的[2] 。
20 世纪 60 年代,由于猪湾事件的影响,情报界对情报政治化可能 带来的情报失误心存忌惮,加上肯特长期担任中央情 报局国家评估办公室主任一职,其思想在美国情报界 占据主流。
这一阶段,虽然不乏情报政治化的事实,如肯尼迪 时期,在野党不断利用所谓“轰炸机差距” 和“导弹差距”攻击执政党;猪湾事件前,中央情报主任杜勒斯强 势凌驾于总统肯尼迪之上;约翰逊时期,政府伪造情报,制造“北部湾事件”,等等,但学术界对情报政治化 问题并未过多关注。
1.2 矫枉过正阶段(1973 -1992 年)越南战争后期,特别是 1973 年威廉·科尔比(William Colby)掌舵中央情报局之后,情报便开始积极介入决策过程[3] 。
1979 年,与肯特持不同观点的情报分析家罗伯特·盖 茨(Robert M Gates)回到中央情报局情报分局任领导岗位。
盖茨在情报与决策关系上持激进态度,主张情报应主动介入决策过程,这种实践对情报政治化的研究产生了更大影响。
学术界开始质疑肯特的观点,鼓励情报干预决策,甚至肯定情报政治化现象。
这一时期,学术界对情报与决策关系的研究显得十分激进。
情报政治化被视为一种客观现象,主流学术界鼓励情报干涉决策过程,甚至积极推动情报政治化。
但仍有学者依然坚持肯特的观点,对这种矫枉过正的现象提出了批评。
如迈克尔·汉德尔( Michael Handel)在《情报政治学》中建议情报与用户之间应该保持微妙的平衡,即不让情报与政策靠得太近而失去了客观性,也不让情报与政策太远而失去了价值性[4] 。
1.3稳定争鸣阶段(1992 年至今) 1992 年,情报 分析专家杰克·戴维斯( Jack Davis) 发表了《1949 年肯特和肯达尔辩论》 [5] 一文,正式奠定了情报界对情报与决策关系认识的基调。
他提出了机遇分析理论, 认为情报人员应该站在决策者的角度思考问题,向决 策提供直接支援的行动分析。
2003 年,美国入侵伊拉克之后,广大学者开始探讨造成情报政治化的原因甚至形成机理,拓展了情报政治化研究的深度和广度。
如迈克尔·特纳( Michael A. Turner) 在《秘密情报为 什么会失误》 [6] 、约书亚·瑞夫纳( Joshua Rovner) 在 《锁定真相:美国国家安全与情报战略》中,认为情报 政治化是造成情报分析失误的重要原因。
乔治·艾伦 (George W. Allen) 在《没有人如此盲目:越南情报失 误的个人描述》 中从需求动机的角度认为,情报政治 化是因为军事情报人员为了满足自身职业需求,而被 迫或被鼓励提供有助军方利益的情报评估[7] 。
理查德 ·贝茨( Richard K. Betts)在其著作《情报的敌人:美 国国家安全中的情报与权力》中从利益博弈的角度认 为,情报与决策的关系能使双方满足某种既得利益,情 报机构为实现自身价值,而决策者需要专业情报产品 来减少决策中的不确定性[8] 。
斯蒂芬·范·埃弗拉 (Stephen Van Evera)在《为什么国家相信愚蠢的想法: 国家和社会的非自我评估》 中从思维误区的角度认为,情报机构和决策层的自我评估本身带有偏见,这也 是造成情报政治化的主要原因之一[9] 。
可见,不管站在情报的角度认为情报政治化会导 致情报失误而应该尽量避免,还是站在决策的角度认 为情报政治化是一种必然现象而应该加以利用,都应 尽可能明晰情报政治化的现象,了解情报政治化的特 性。
结合来看,情报政治化应具有情报分析的妥协性、 情报机构的反制性、决策过程的逆转性、政治利益的工 具性等特性。
2 情报分析的妥协性:情报迎合决策 情报政治化往往是情报与决策不良关系的反应, 缘于情报与决策之间潜在的对抗性,表现为情报客观 性与决策有效性之间的矛盾。
情报工作需要全面的关 联材料、客观的分析问题、冷静的推理判断,这都需要 投入大量时间、精力甚至物力。
决策者所需要的问题 往往紧迫而仓促,需要在短时间内得出答案,特别是新 上任的决策者在面临长期困扰政局的问题时,难免会 为获得政治资本而向情报机构施压,这使得情报与决 策之间的矛盾日趋明显。
而情报从属决策的职能定 位,奠定了情报难逃决策操控的弱势地位。
情报的妥 协性,使情报机构在情报分析过程中选择性认知,以达 到迎合决策预期的目的。
2. 1 罔顾事实 情报分析人员不基于客观的证据、 严谨的分析流程和分析标准,就给出决策所需的情报 评估。
比如,发动伊拉克战争,推翻萨达姆政权,是美 国的既定国策,为了给战争贴上正义的标签,美国决策 者需要情报界提供萨达姆政权发展大规模杀伤性武器 的证据。
伊拉克进口高强度铝管这一行为被美国情报 机构关注,并得出了该高强度铝管是用于提炼浓缩铀 的重要工具组件,在此基础上情报机构认为,“目前萨 达姆虽没有足够材料来制造核武器,但已经具有获取 这些材料的意图[10] ”。
然而,绝大多数有经验的专业 离心 机 工 程 师 都 知 道 铝 管 根 本 不 适 合 用 于 铀 浓 缩[11]154 。
但为了满足决策诉求,情报机构将高强度铝 管与铀浓缩技术强制关联,忽视了相关技术要求,给出 了决策者期望的结论。
2. 2 曲意逢迎 对于同一现象或同一证据的解释 有多种,但有时情报机构会选择站在支持决策意图的 角度来解释情报。
就伊拉克与基地组织关系这一关键 问题上,美国中情局得出的情报评估模棱两可。
由于 中情局在伊拉克缺乏内线,判断伊拉克与基地组织之 间的关系明显缺乏有效证据支撑。
一开始,中情局确 实态度谨慎,认为目前尚缺有效证据表明伊拉克与基 地组织勾联;但后来,中情局的态度发生明显变化,不 仅得出了对伊主战的结论[11]151 ,对缺乏证据的解释也 是别出心裁,他们认为,“对伊拉克与基地组织关系的 掌握存在重大空白[11]151 。
” 这一结论至少含有以下解 释,即承认伊拉克与基地组织有关系,但对关系的了解 程度还需要进一步的证据支撑。
这一解释一改中情报 局之前的谨慎态度,转而向迎合对伊实施军事行动的 决策意图上来。
2. 3 捏造证据 即揣测决策意图,虚构子虚乌有证 据以迎合决策者。
2002 年 10 月,美国《 国家情报评 估》中明确指出伊拉克一直在试验并拥有大规模杀伤 性武器[10] 。
该评估认为伊拉克已经拥有 100 ~ 500 吨 的生化武器成品。
然而,情报部门在这次评估中却撒 了谎。
他们根本就没有弄清哪些是民用化工厂哪些是 军用生化武器研制厂,更加不确定当时军事基地使用 的是非常规武器还是常规武器,而关于 500 吨的数据 也是根据第一次海湾战争时伊拉克的军火库容量的而 产生的凭空臆断[11]152-153 。
为支撑决策层对伊发动军 事行动的意图,情报机构不惜捏造证据,以牺牲情报的 客观性和情报人员职业操守,来达到满足政策诉求的 目的。
3 情报机构的反制性:情报掣肘决策 情报与决策之间,既相互对抗又相辅相成。
情报 需要决策指导,决策也需要情报支撑。
当情报出于机 构或个人利益向决策提供不实情报,或向公众泄密时, 不仅会误导决策,还会置决策于被动,起到掣肘决策的 作用。
3. 1 不客观情报掣肘决策即情报为满足某种利 益,向决策提供不实信息,促使决策失误,甚至有损政 府公信力。
如冷战初期,美国中央情报局希望获得更 多的预算科目,以增加中央情报局的财政投入,意图在 与国防部下属情报机构的竞争中占据优势。
所以,中 央情报局夸大苏联的武器威胁,极力促成“U-2”侦察 机项目,并积极开展对苏边境侦察。
1960 年,一架执 勤的“U-2”侦察机被苏击落,苏联活捉了飞行员并获 得了机载设备。
但中央情报局却向美国政府保证,飞 机被炸毁,飞行员也已身亡,苏联找不出任何证据[12] 。
这后来导致美国政府颜面尽失,对苏外交也陷于被动。
3. 2 泄密掣肘决策 情报工作的特性使得情报机 构在信息掌握上具有独特的威信,当情报人员通过公 开情报评估或泄密来实现个人诉求时,往往会将决策 推入舆论的风口浪尖,而情报机构本身也难免卷入政 治风波之中。
所以,当情报人员为满足自身诉求,而采 用极端方式来反抗决策压力,利用情报来削弱政策时, 也会造成情报政治化[11]32 。
2013 年,美国中央情报局前技术分析员爱德华· 斯诺登(Edward Snowden) 揭露美国政府“棱镜” 计划的泄密事件,便是典型的情报政治化现象。
斯诺登因 为工作关系得以接触到美国政府的秘密监控工程,但 在强烈正义感的驱使下,他选择了揭露美国政府的丑 行。
斯诺登的行为无疑对美国政府带来了极大被动, 多项政策受到全民关注甚至被迫叫停,也将情报部门 卷入到社会舆论的政治风口之中。
2014 年斯诺登再 次曝光了美国 NSA 的“核心机密”行动 ,指控美国不 仅通过网络进行监控,还通过人力情报对他国机密展 开“定点袭击”,使美国成为饱受世人诟病的窃密者和 网络攻击者[13] 。
从斯诺登的案例中可以看出,如果情 报人员的个人诉求超越了政治利益,科学理性超越了 决策压力,则极有可能引起强烈反弹,如果没有采取恰 当措施,可能会出现情报牵制决策的效果。
4 决策过程的逆转性:决策操控情报 决策操控情报的手段往往可分为直接操控与间接操控两种。
直接操控主要体现在决策直接向情报施 压,而间接操控主要体现在决策暗示情报需求、设置情 报竞争对手、改变情报分析过程等方面。
4. 1 直接操控 在 2002 年 12 月 21 日的白宫简报 会上,决策层便为获得情报界的支持而向其施压。
中 央情报局副局长麦克劳克林(Andrew Card. McLaughlin)基于目前所掌握的信息,在会上对伊拉克作出了 基于证 据 回 顾 的 客 观 评 估, 但 这 引 起 了 布 什 的 芥 蒂[11]155 。
布什质疑该情报能否得到国内民众认同。
中央情报局局长特尼特(George John Tenet)迫于形势 压力向布什承诺,将解密一部分情报使得政府有关伊 拉克的声明更具说明力[14] 。
后来,特尼特承认,其实 在 2002 年 12 月以前,布什总统已萌生出兵伊拉克的 意图,甚至已经决定要推翻萨达姆政权[15] 。
这表明, 在美国出兵干涉伊拉克事件中,并不是错误的情报导 致了极端的决策行为,而是决策者的意图有选择性地 操纵了情报。
4. 2 间接操控 直接操控情报的案例并不常见,因 为这对于决策层十分危险,稍有不慎便会成为政治污 点。
为降低政治成本,通过其他间接手段暗示情报机 构,也能实现情报操控。
一是暗示情报需求。
通过不断提出相同的情报需 求,暗示决策者未得到满意答案。
这有点类似钓鱼,反 复投出相同的铒料以钓出不同的鱼。
有些情报人员可 能会揣测决策者意图,主动提交满足其诉求的情报;有 些情报人员会迫于需求压力,被动提出令决策者满意 的评估。
前任美国中东情报员保罗·皮勒( Paul R. Pillar)认为,在伊拉克战争前夕,白宫暗示情报界,伊 拉克与基地组织之间必然有某种勾联。
有些情报人员 迫于压力不得不提出与事实不符的推测,甚至将某些 推测当成情报评估的证据从而得出令决策满意的定性 结论[16] 。
二是频繁访问情报机构。
表明决策对情报十分重 视的同时,暗示决策者对情报评估不够满意。
2002 年 6 月,美国副总统切尼开始定期访问中央情报局总部。
中情局官员认为切尼此举一方面要提高“风寒指数”, 以对那些与决策意图不符的情报进行冷处理[17] ;另一 方面要表达决策层对伊拉克问题的关切,意欲对伊拉 克威胁进行热处理。
虽然决策层没有明显强迫情报机 构支持其观点,但通过暗示的手段清晰的向情报机构 传达了决策者的观点和意图。
三是改变情报分析的过程。
罗伯特·盖茨在中情 局任职期间,就以情报评估的方法不科学、过程不严谨 为由,大肆修改下级上报的情报产品或者以复审为由 驳回。
部分情报分析人员认为,相比于情报评估的形 成过程,盖茨对情报评估的内容更感兴趣,他乐于接纳 鹰派的观点,而对其他观点过于谨慎。
杰克·戴维斯 认为,盖茨以改进评估质量为由的做法,损害了部分情 报人员的职业生涯和个人利益[18] ,使情报人员在分析 过程中更加慎重,目的在于修正情报评估、凝练情报共 识,以迎合决策。
四是设置竞争对手。
美国总统福特上任伊始,对 苏联实施缓和政策,情报界也对美苏关系持乐观态度。
情报界的评估整体符合政策,这一时期情报与决策之 间关系良好,福特称情报为“辅助决策独立智囊” [19] 。
后来,由于受国内外政策因素影响,福特对苏政策向强 硬转变,而情报界的评估依然乐观。
总统的外国情报 顾问委员会( President's Foreign Intelligence Advisory Board)认为,情报界内部的官僚作风和思维封闭导致 其认识僵化,提议情报机构之间引入竞争机制。
1976 年,福特设立与情报机构竞争的 B 队,独立展开对苏 联的情报评估工作,并对情报机构撰写的《国家情报 评估》进行抨击,迫使情报机构接受强硬政策。
4. 3 直接操控与间接操控相结合间接操控需要较多时间成本和较低政治成本,而直接操控需要较高 政治成本和较少时间成本,决策者往往根据事情的轻 重缓急来决定采取何种操控措施。
比如,尼克松为应 对苏联 SS-9 导弹的威胁,决心发展卫兵导弹战略防 御计划,但该计划遭受到了公众、参议院和科学家的反 对。
情报界也认为 SS-9 不会对美国造成致命威胁, 至少在战术性能上还不具备首次打击能力。
一开始尼 克松只是间接向情报机构施压,通过时任国防情报局 顾问菲比尼(Eugene Fabini)牵线搭桥中央情报局局长 赫尔姆斯的同事,意图说服其改变观点[20] 。
后来,由 于《国家情报评估》 即将提交审核,国防部长莱尔德 (Melvin Laird)直接派助手找到赫尔姆斯,要求其在《国家情报评估》 出版前改变与国务卿基辛格( Henry Alfred Kissinger)在公开场合观点不一致的表述。
赫 尔姆斯迫于权力,最终删除了有悖于白宫政策的观点。
白宫对中央情报局由间接操控转向直接操控,源于时 效风险与政治成本之间的冲突。
当时间允许、情况轻 缓时,决策者往往采用成本较低的间接操纵,反之,当 事态险急时,决策者也不会放弃风险较高的直接操纵。
5 政治利益的工具性:情报卷入政治斗争 在美国的政治生态下,决策者所推行的政策不仅 受民意监督、国会限制,还会有政敌攻击。
当政策未达 到预期目标或有偏差时,公众舆论就可能引起政治危 机;当国会对政策有异议时,就可能通过控制政府资源 以削弱政策,或通过设置法律障碍迟滞推行;政策推行 过程中留下的瑕疵,也可能被政敌掌握而成为关键时 机攻击现行政策的有力武器。
大多数情况下,情报对 于决策而言,就如同路灯对于流浪汉,“与其说是用来 照明视物,不如说仅仅只是用来倚靠支撑而已”。
情 报往往成为政治当局的利益工具,不知不觉卷入政治 事件中。
5. 1 利用情报提高政策的合理性 通过政策与情 报评估的一致性来证明合理性。
情报机构可以综合各 类信息形成情报产品为决策服务,决策者则借此向外 宣称决策过程是基于可靠的情报支撑,以证明和提高 政策的合理性与说服力。
在某些情况下,决策者还可 以利用情报的秘密性进行辩护,宣称得到了情报支撑, 但情报的